Los comienzos de la asistencia social

El primer plan oficial de la Argentina fue el Plan Alimentario Nacional (las famosas “cajas PAN) promovido por el radical Raúl Alfonsín tras asumir en 1983, aprobado en 1984 con una fecha límite de dos años (lo esperado para acabar con la pobreza extrema). Hoy, casi 40 años después, seguimos esperando resultados. 

Los planes sociales se masificaron, contrario a lo que uno podría pensar, en la década menemista. Fue en este periodo en el cual el gobierno, en busca de una forma de paliar el creciente desempleo y pobreza de la segunda mitad de la década, impulsó diversos programas que buscaban contener la presión de los diversos movimientos sociales. 

Así fueron surgiendo el Bono solidario, el PROSOL, el Plan Social Trienal, el Plan Trabajar (en reemplazo del Bono solidario), el Programa Alimentario Integral y Solidario (PAIS), este último con cerca de 770.000 beneficiarios. En total, fueron 65 los programas creados.

También se propuso el establecimiento de un ingreso ciudadano para niñas, niños y adolescentes, propuesta por sectores radicales como la ex diputada Elisa Carrió (germen de la actual AUH). Aunque cabe resaltar que la mayoría de estos requerían de una contraprestación y tenían como objetivo impulsar el trabajo y el microemprendimiento, con miras a eliminar el subsidio, con lo cual a priori se intentaba no generar desincentivos al trabajo (pero eso lo analizaremos en una próxima nota).

El gobierno menemista impulsó un modelo de descentralización de los programas sociales (ley 23.767) que distribuyó los recursos del Presupuesto Nacional destinados a las políticas sociales entre la Nación (43,34%) y las provincias (56,66%), según los porcentajes de cada una en la coparticipación federal de impuestos. Frente a esto, muchos gobiernos provinciales y municipios aprovecharon la herramienta para hacer campaña y clientelismo, es decir, otorgar el plan a cambio del voto.

Esta situación intentó cambiar Fernando De la Rúa impulsando la centralización de la ayuda social, objetivo que cayó con su gobierno tras la Crisis del 2001.

Frente al desastre socioeconómico del 2002, el gobierno provisional establece el “Plan de Emergencia Social y Alimentaria” y se lanza el plan “Jefes y Jefas de hogar” que otorgaba $150 por mes a más de dos millones de beneficiarios inscriptos.

El kirchnerismo y la politización de la necesidad

Tras las experiencias peronistas de los ’90 y principios del 2000, además del giro “hacia la izquierda” de la política latinoamericana, el presidente electo, Néstor Carlos Kirchner, vio en el asistencialismo y la fuerte presencia del Estado en materia social y económica el camino a seguir.

Su primer paso fue la modificación del plan Jefes y Jefas de hogar, primero mediante el “Seguro de empleo y capacitación” y después mediante el programa “Familias por la inclusión social” dentro del cual las “jefas de hogar” recibirán un ingreso por cada hijo en edad de estudiar. Como contrapartida, se exigían controles médicos periódicos y asistencia escolar.

Estos programas se vieron beneficiados por el “viento a favor internacional” y por el particular “viento a favor” nacional que representó el estímulo de la demanda y las políticas monetarias expansivas bajo un contexto de superávits gemelos y elevada capacidad ociosa, lo que permitió que estos estímulos tuvieran poca incidencia en los precios durante un tiempo (que aún así, casi se triplicaron en un periodo de 3 años), a la vez que estimulaban el crecimiento económico y la creación de empleo formal, incrementada también por causa del aumento de la rigidez en los controles laborales.

Luego aparece el más conocido (y polémico) subsidio en la Argentina:

“En el mes de octubre de 2009 el gobierno de Cristina Fernández modificó a través de un decreto el régimen de asignaciones familiares. Ello consistió en la creación de la Asignación Universal por Hijo (AUH), que implica la extensión de la asignación familiar mensual a los empleados informales y a los desocupados. El sistema de asignaciones familiares contributivas, como parte de la seguridad social, ha tenido como objetivo complementar el ingreso de las familias con hijos, incluyendo además asignaciones adicionales destinadas a cubrir la escolaridad. Los trabajadores formales pueden cobrar la asignación familiar siempre y cuando se ubiquen por debajo de cierto nivel salarial, y el valor de ésta va descendiendo a mayor salario. La Asignación Universal por Hijo completa el sistema de asignaciones familiares incorporando a las familias de los trabajadores informales y desocupados” (Alonso y Di costa).

También se puso en marcha el subsidio a tarifas de servicios, que representaban un 4,1% del PBI en 2015 (principalmente energía, con un 2,9%), el incremento de los subsidios al transporte, precios cuidados, Plan SUMAR (obra social estatal con cerca de 5 millones de beneficiarios efectivos y más de 16 millones de inscriptos), entre otros.

Además debemos considerar tanto la estatización de las AFJP como el Plan de Inclusión Previsional y la Ley de movilidad jubilatoria por sus efectos en la seguridad social y consecuentemente en el empleo.

Estas políticas constituyeron, sin duda, la principal bandera del kirchnerismo.

Cambiemos a medias

Tal fue el arraigo de dichos subsidios en la sociedad argentina y la dependencia que generaron en multitud de familias argentinas, que Mauricio Macri prácticamente no modificó la política social vigente. Por el contrario, extendió la cobertura de la AUH a hijos de monotributistas, otra muestra clara de la situación de fragilidad social, que los gobiernos tienden a presentar como un logro político.

Ejecutó el desmantelamiento parcial de los subsidios a los servicios y al transporte y la consecuente creación de la “Tarifa Social”, un mecanismo a priori mucho más progresivo y focalizado que el anterior, en las personas con más problemas para pagar los servicios públicos. Sin embargo, el desequilibrio en tarifas sigue generando déficits hoy en día. 

Un país en el que, además, la situación económica se volvió cada vez más delicada, puso al gobierno contra las cuerdas y lo dejo con poca capacidad de maniobra para realizar un plan integral que permitiera volver al sendero de crecimiento económico sostenible.

Subsidios en la actualidad

Según pudo saber El Punto Medio, a mediados de 2019, el 20% del gasto público era destinado a programas sociales y el 6% a subsidios (mayormente de tarifas de servicios públicos).

Frente al contexto de pandemia, y con el gobierno del Frente de Todos (FdT), encabezado por Alberto Fernández, era lógico y esperable que los subsidios aumentaran en monto o que se creen nuevos. Algo que efectivamente ocurrió. Algunas medidas fueron el Ingreso Familiar de Emergencia (IFE) a millones de trabajadores que no podían asistir presencialmente a su lugar de trabajo debido a las restricciones de circulación impuestas para no esparcir el COVID.

Así, en la Argentina hoy podemos enumerar: 

• Seguro de desempleo

• Pensiones no contributivas

• Monotributo social

• Programa Argentina Hace

• Programa Hogar: para beneficiar a familias con garrafas

• Programa Federal Incluir Salud

• Programa Jóvenes más y mejor Trabajo

• Programa Monotributo Social

• Programa Plan Nacional de Primera Infancia

• Programa Plan Nacional de Protección Social

• Programa Plan Nacional de Seguridad Alimentaria

• Programa Potenciar Trabajo

• Becas PROGRESAR

• Programa Seguro de capacitación y empleo

• Servicio Nacional de Rehabilitación (CUD emitidos)

• Programa SUMAR

• Programa Tarifa social (que incluye)
  • Tarifa social de Agua
  • Tarifa social de Gas
  • Tarifa social de Energia

• Subsidio social para medicamentos PAMI

El principal problema de los planes

Enfocándonos estrictamente en lo que son planes sociales, es decir, entrega de un monto de dinero fijo en ayuda social sin ninguna actividad de contraprestación como la Asignación Universal por Hijo (AUH), la Asignación Universal por Embarazo para Protección Social, las pensiones no contributivas (por discapacidad, por vejez o por ser madre de siete o más hijos), o el Potenciar Trabajo (que funciona como una suerte de salario complementario), todos tienen la particularidad de permanecer por tiempo indeterminado. Aunque algunos requieran ciertas condiciones, se convirtieron en un fin por sí mismo, más que un medio para salir de la pobreza. No hay tal movilidad social ascendente de la pobreza mediante estos planes, sin un trabajo y salarios dignos. Terminan funcionando para “domesticar al pobre” y no sacarlo de su situación de pobreza.

Como vimos, desde el menemismo comenzó esta tendencia de cada vez sacar más planes sociales, se agudizó con el kirchnerismo y el macrismo siguió esa línea. No hubo, desde las primeras “cajas PAN” de Alfonsín, un plan integral de reconversión de estos planes de transferencia de dinero en planes de trabajo.

Si bien presentan algunos problemas que merecen otro informe, el Plan Primer Paso (PPP) y el Plan de Inserción Profesional (PIP) aplicados en la provincia de Córdoba por el gobierno de Juan Schiaretti, donde el Estado le paga el salario de un año al empleador que tome a estos beneficiarios, pueden ser una posible solución. El beneficiaro se capacita, la empresa aumenta su productividad a coste 0 y terminado el plan, el trabajador puede ser incorporado. Con mejoras de por medio, es prudente virar hacia estas alternativas de planes de trabajo, y reconvertir el sistema actual.